《突发事件应急预案管理办法》解读

  2024年1月31日，国务院办公厅印发了新修订的《突发事件应急预案管理办法》（以下简称《办法》）。记者就《办法》采访了应急管理部有关负责人。

  2013年10月25日，国务院办公厅制定《办法》，在推动建立健全全国突发事件应急预案体系、规范加强应急预案管理方面发挥了及其重要的作用。2018年，党中央对我国应急管理体制进行系统性、整体性重构，原由国务院办公厅承担的“协调指导应急预案体系建设”等应急管理职责划入新组建的应急管理部。2021年，应急管理部会同有关方面启动《办法》修订工作，在深入调研、专家论证、广泛征求各地各有关部门和社会公众意见建议基础上，数易其稿形成了《办法》送审稿，并报国务院同意后以国务院办公厅名义印发实施。《办法》修订出台标志着我国应急预案管理进入新阶段，对推进国家应急管理体系和能力现代化具备极其重大意义。

  （一）《办法》深入贯彻落实习关于应急管理的重要论述和党中央、国务院决策部署。党中央、国务院格外的重视应急预案体系建设工作。习对应急预案工作多次作出重要指示批示，强调要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施。《办法》深入贯彻习重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，认真落实总体国家安全观，坚持人民至上、生命至上，适应新时代我们国家应急管理体制机制改革发展需要，在应急预案体系建设和预案编制、管理、实施等方面提出了一系列创新举措，有利于提高应急预案管理的制度化、规范化、程序化水平，推动新时代应急管理事业发展。

  （二）《办法》推动解决应急预案管理工作中存在的明显问题。近年来，我国应急预案管理工作取得了重要成效，对有力有序有效应对各类突发事件发挥了及其重要的作用，但也存在一些突出短板。《办法》深入总结近年来应急预案管理和突发事件应对工作经验，重点针对应急预案规划、编制、审批、发布、备案、演练、评估、修订等方面工作作了优化调整，完善了顶层设计，创新了管理制度，固化了经验做法，从制度层面解决了一些突出问题。

  （三）《办法》厘清了新体制下应急管理等有关部门的应急预案管理职责。《办法》明确了应急管理部门负责指导应急预案管理工作、综合协调应急预案衔接工作，有关部门负责本部门（行业、领域）应急预案管理工作，明确了应急管理部门在征求意见、审核审批、备案管理、数据库管理等过程中进行预案衔接性把关的要求，有利于充分的发挥应急管理部门的综合优势和各有关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。

  《办法》修订力求契合我国应急管理体制机制改革实际，研究提出应急预案全流程管理的任务要求，为当前和今后一个时期做好我国应急预案管理工作提供制度依据，重点体现在以下三个方面。

  一是突出“全”，构建全领域全范围全层级的应急预案体系。《办法》衔接构建大安全大应急框架要求，对应急预案体系分类分级作了调整和细化，明确党委和政府审定印发总体预案，强化与党委工作部门预案有机衔接；最大限度地考虑我国突发事件演化规律新特点，就跨层级、跨地域、流域性等关联预案相互衔接作出专门规定；将工作手册和行动方案等支撑性文件纳入应急预案体系进行统筹管理，推动应急预案体系建设“横向到边、纵向到底”。

  二是注重“细”，明确各类应急预案编制管理流程及具体实际的要求。《办法》对应急预案管理全流程各环节工作作出规定，强调应急预案编制前通过制修订计划优化体系架构，编制中通过协调衔接提高应急预案体系的完整性，编制后通过评估修订推动应急预案动态更新，每个环节要求详细明确、操作性强。《办法》明确细化了通信、交通运输、医学救援、新闻宣传、灾害救助等功能保障类应急预案编制要点，对重大活动保障、重要目标保护和基层应急预案及支撑性文件等进行细化规定，有利于增强应急预案的针对性和可操作性。

  三是把准“新”，探索了新时代应急预案管理工作的新路径。《办法》适应现代科技加快速度进行发展和国家治理需要，在管理理念、管理模式、管理手段方面提出了一系列新的制度措施。理念创新方面，坚持系统思维、底线思维、极限思维和精细化管理、为基层减负理念，突出了对各级各类应急预案全流程管理统筹设计以及预案之间衔接融合，补充了小概率、高风险、超常规极端情形下的巨灾应急预案编制规定，简化了乡村和小微企业应急预案编制要求。模式创新方面，推行基于情景构建编制应急预案的方法，加强编制、实施、评估、改进等全生命周期的质量管控；借鉴法规规章径送司法部门备案的做法，优化创新应急预案备案制度设计。手段创新方面，注重运用信息化数字化智能化技术，强调构建统一的应急预案数据库，破解数据库关联难题，推动海量应急预案数据管理和共享共用。

  修订后的《办法》共8章43条，内容有：一是总则，明确制定目的、适合使用的范围、工作原则、管理职责以及信息化管理等要求。二是分类与内容，明确应急预案的分类，并针对不一样层级、不一样的种类应急预案，分别明确编制要求。三是规划与编制，明确应急预案编制计划和编制程序。四是审批、发布、备案，明确应急预案审核内容和审批程序，并对应急预案衔接、备案、抄送、公开等作出规定。五是培训、宣传、演练，明确应急预案解读、培训、宣传等规定，并对演练制度、频次、评估指导工作等提出要求。六是评估与修订，明确应急预案定期评估制度和需要修订的情形和修订程序。七是保障措施，明确应急预案管理人员、经费等保障措施及指导监督要求。八是附则，明确解释主体、生效时间，以及有关法律和法规规章适用等规定。

  此次修订，《办法》从体例到结构、从机制到方式、从程序到内容，更加贴合国家应急管理体制机制实际，更符合应急预案管理工作实际。大多数表现在以下方面：

  一是注重统分结合，厘清预案管理职责。《办法》适应党和国家机构改革后部门职能调整和应急预案管理制度创新，突出统一领导，明确国务院统一领导全国应急预案体系建设和管理工作，县级以上地方人民政府领导本地区应急预案管理职责；强化综合协调，明确应急管理部门牵头抓总预案管理工作的职责；强调分类指导，明确突发事件应对有关部门在各自职责范围内负责本部门（行业、领域）应急预案管理工作。

  二是注重系统谋划，优化预案体系构成。《办法》在第二章逐步优化完善了应急预案分类，并针对各级人民政府总体、专项和部门应急预案，功能保障类应急预案、重要目标保护应急预案、重大活动保障应急预案，联合应急预案，乡镇（街道）预案、村（社区）应急预案，大规模的公司集团应急预案以及工作手册、行动方案等支撑性文件等，分别明确了内容侧重点和编制要求。

  三是注重操作实用，细化预案编制要求。《办法》在编制流程中完善了各级各部门编制应急预案制修订计划的相关要求，加强应急管理部门对编制计划的统筹衔接；在编制前准备工作中，明确了开展风险评估、资源调查、案例分析等相关要求，以推动解决部分预案操作性和实用性不强等问题。

  四是注重衔接协调，规范审核报批程序。《办法》对应急预案报批材料、审核内容等进行了完善，在流程设计中增加应急管理部门衔接审核把关环节的内容，推动落实应急管理部门综合协调各类应急预案衔接职责，强化各层级、各部门、各地方预案之间的衔接和融合；同时，进一步明确了重大活动保障预案、跨行政区域联合预案等的审批程序。

  五是注重依法行政，细化备案管理规定。《办法》推动加强各级各类应急预案的规范印发、备案和公开。明确应急管理部门代本级人民政府受理本级部门应急预案和下一级总体应急预案备案；明确本级政府及其部门应急预案、基层应急预案、企业应急预案等通过备案、抄送等形式告知上级政府、有关部门；参照法规、规章备案经验做法，明确应急预案备案材料清单，要求国务院履行应急预案备案职责的部门和省级人民政府建立备案制度，规范备案管理；同时，对政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案的公开，提出了明确的时限和范围要求。

  六是注重实战导向，规范预案演练制度。《办法》对应急预案的演练策划实施、演练评估指导等方面作出具体明确规定。特别是细化了演练评估的核心内容，明确各地区各有关部门要加强应急预案演练的评估指导，应急管理部门可根据需要会同有关部门对下级人民政府及其有关部门的演练进行评估指导，推动解决演练实战性不够强、演练成效不够高等问题。

  七是注重科技赋能，强化预案数据管理。《办法》中根据信息技术快速发展变化和应急预案管理实际工作需要，明确了各地区各部门负责本行政区域、本部门（行业、领域）应急预案数据管理的职责任务，推动实现应急预案数据共享共用。对政府及其有关部门运用现代信息技术推进应急预案管理理念、模式、手段、方法等创新提出要求，助力实现“科学应急、智慧应急”目标。

  《办法》的效力在于实施，《办法》要求各地区、各部门、各单位认真做好宣传教育和培训，抓好贯彻执行，推动《办法》落地生根。一是加强《办法》的宣传培训。各地区各有关部门要结合实际，运用多种方法手段，组织开展培训、宣传教育、经验交流等活动，推动应急预案工作相关人员对《办法》应知应会，提升各有关方面的应急预案意识和认知水平。二是开展新一轮的应急预案制修订工作。各级应急管理部门加强统筹协调，各地区各有关部门有计划、分层次、有重点地开展预案制修订工作，鼓励生产经营单位、基层单位等结合实际、创新开展应急预案编修工作。三是建立健全配套的制度机制。重点部门、重点地区、重点行业和大型公司集团要及时修订或制定有关预案管理实施办法，健全配套制度措施，压实责任链条，确保与《办法》紧密衔接、形成合力。四是强化执行效果检查评估。各级应急管理部门要加强对《办法》贯彻落实情况的评估和指导，总结推广成功经验和创新做法，推动提升应急预案体系建设和管理上的水准。