应急预案编制管理指南（3）

  应急预案的编制目的即在编写应急预案时，必须简述编制发布本应急预案的重要意义和作用。主要是简述所编制的应急预案在建立机制、加强管理、科学预防、有效应对、减少危害、保障安全等方面起到的实际作用，阐明该应急预案对公众应对此类突发事件具有的重大意义。例如，《湖南省地质灾害应急预案》编制目的表述为：“及时、科学处置地质灾害，建立健全地质灾害应急机制，提高政府应对地质灾害的能力，高效、有序地做好地质灾害应急处置工作，保障人民群众生命财产安全，维护公共利益和社会稳定。”

  应急预案的编制依据即指编制应急预案时，结合相关应急预案的编制目的，所依据的国家相应应急预案及国家相关法律、法规和政策规定等。例如，《湖南省雨雪冰冻灾害应急预案》的编制依据表述为：“《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国道路交互与通行安全法》等法律和法规和《湖南省突发公共事件总体应急预案》等规定，结合我省实际，制定本预案。”

  突发事件具有种类多、分布广、损失大、影响深等特点，应急预案体系必须覆盖影响各领域、各行业、各类型的突发事件，具有系统性、完整性和广泛性。

  1.纵向到底。按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，各级政府要组织并且开展应急预案编制工作，建立健全全国统一的应急预案体系。目前，国家、省（市、区）、市（州）、县（市、区）突发事件总体、专项应急预案均已编制发布施行，乡镇、街道、社区、企业和事业单位等具体应急预案正在抓紧制定发布实施。

  2.横向到边。各级各部门各领域各行业应当结合各自特点，针对有几率发生并导致非常严重后果的突发事件，根据社会持续健康发展变化和客观形势的要求，制定各类应急预案。特别是山洪地质灾害等自然灾害多发地区，矿山、危化品等高危生产行业等，务必认真制定应急预案，力求基本覆盖高发类型突发事件的主要方面。

  3.外延到点。各个城镇社区和乡村居民点是应对处置突发事件的前沿阵地，也是目前应急能力最薄弱的地方。只有将应急预案覆盖到这些节点，才能将应急管理延伸至每一户、每个人。社区和乡村可在政府指导下，针对也许会出现的突发事件，制定简明扼要、简便易行的具体应急预案，做到应急有预案、救援有人员、处置有机制、善后有措施。

  按照上述原则编制应急预案，能延伸应急管理的触角，拓宽应对工作的广度，覆盖公共安全的每个方面，形成应急预案的立体网络体系。

  应急预案是应对处置突发事件的行动指南，其内涵应当具有相当的科学性，表述清晰准确，逻辑系统严密，措施严谨科学。

  1.系统。应急预案应当完整包括突发事件事前、事发、事中、事后所有的环节，明确各个进程中所做的工作，谁来做，怎样做，何时做，逻辑结构要严密，层层递进，让人一看就懂；各级各类应急预案相互之间也应有序衔接，构成一个完整体系，起草应急预案时，各级各部门各单位一定要密切联系，加强沟通，确保应急预案的严密性和系统性。

  2.权威。制定完善的应急预案要符合党和国家的方针政策，以“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持依法办事，符合有关法律、法规、规章，依法规范，使应急预案有法律依据，具有权威性。要明确应急管理体系、组织指挥机构以及职责、任务等一系列行政性管理规定，确保应对工作达到统一和高效。

  3.科学。应对处置突发事件是一项复杂而系统的工程，不一样的突发事件涉及不同门类的专科知识，同一类型突发事件由于时空等具体条件的不同，处置措施也不完全一样。必须在全面调查研究的基础上，开展分析论证，制定出科学的处置方案，使应急预案建立在科学的基础上，严密统一、协调有序、高效快捷地应对突发事件。

  各级各类应急预案的作用和功能是不完全一样的。编制应急预案应当注重针对性，有的放矢，针对详细情况及所要达到的目的和功能来组织编制应急预案，如果照搬照抄，依葫芦画瓢，制定的应急预案必然是华而不实，一纸空文。

  1.结合实际。若发生突发事件应急预案必须既能用，又管用。因此，一定要从实际出发，切忌生搬硬套。各地各部门各单位在编制应急预案时，在详细的细节内容、操作程序、行动方案上一般不作统一规定，要针对本地、本部门、本单位突发事件的现状和趋势做深入细致的调查研究，从中发现和抓住处置突发事件的规律和特点，突出重点，研究制定。

  2.吸收借鉴。一方面，研究上级应急预案精神和要点，吸收其精华，尽量在框架体系、主要内容上与国家应急预案对接，做到上下衔接；学习各地各部门应急预案，吸收他人的成功经验，借鉴别人的有效做法，有条件的还可以吸取和借鉴国外的有益做法和经验。另一方面，研究过去突发事件应对案例，从成功经验或者失败教训中分析比较，从中归纳出符合实际、行之有效的做法，并把好的做法，包括经验习惯提炼上升为科学、规范的应急预案，使之更具针对性、实效性。

  3.区别对待。不同类别应急预案的作用和功能不同，在编制时应当有所侧重，避免“千篇一律”。一般来说，政府总体应急预案应当体现在“原则指导”上；专项应急预案应当体现在“专业应对”上；部门应急预案应体现在“部门职能”上；基层单位应急预案应当体现在“具体处置”上；重大活动应急预案应当体现在“预防的方法”上。

  应急预案不是用来应付上级检查的，更不是管理者用来推卸责任的，而是关键时候用来处理问题的。应急预案必须能用、管用，质量高，有着非常强的现实可操作性。

  1.明确。应急预案内容一般都涉及预防应对、善后处理、责任奖惩等具体问题，文本必须准确无误、表述清楚。在描述突发事件事前、事中、事后的所有的环节中，对所有问题都应有明确、充分地阐述，不能模棱两可，产生歧义。每个应急预案的分类分级标准尽可能量化，职能职责定位尽可能具体，避免在应急预案应用中出现职责不清、推诿扯皮等情况。突发事件的发展扩散往往瞬息万变，如果因为应急预案规定不清楚而造成应急救援行动无法协调一致，延误最佳处置时机，后果将会很严重。

  2.实用。编制应急预案要实事求是、实际管用，要始终把握关键环节，例如，只写以现有能力和资源为基础能做到的，不写未来建设目标和规划内容等做不到的；从实际出发设置组织指挥体系，与应急处置工作相适应，不强求千篇一律；根据真实的情况确定应急响应级别，不强求上下一致等。

  3.精练。编制应急预案要坚持文字“少而精”，内容上不面面俱到，文字上不贪多求全，力求主题鲜明、内容翔实、结构严谨、表述准确、文字简练、篇幅简短。凡是与应急预案主题无关的内容不写，一切官话、套话、空话、废话均应去掉，做到言简意赅。

  1.编制程序要规范。编制应急预案一定要遵循程序，特别是政府的总体、专项和部门应急预案，在应急预案体系中占有主体地位，更应当规范编制程序。一般要制定《应急预案编制管理办法》，从立项、起草、审批、印发、备案等程序对编制应急预案作出规定，对应急预案的更新、修订进行要求，对应急预案的宣传、培训和演练等动态管理内容提出指导性意见。

  2.内容结构要规范。应急预案文本虽然没有固定格式，但基本内容无外乎总则、组织指挥体系、预警预防机制、应急响应、善后工作、应急保障、监督管理、附则等方面。编制应急预案时，一般要对结构框架、呈报手续、体例格式、字体字号、相关附件等进行规范。在应急预案拟写方面从应急预案内容、政策规定、部门协调、行文规范等提出严格要求；呈报手续方面，规定应急预案需附主办部门请示、部门专家意见、上级机关相关应急预案以及有关联的资料等；体例格式方面，从格式、字体、用纸等方面做规范。这样，编制应急预案既能确保体系内容的完整性，又可提高编制效率。

  3.体例格式要规范。应急预案编制应当基本统一体例格式标准，如对应急预案中涉及的公司名称规定用全称或规范化简称；正文中序号按国家总体应急预案序号层次排列，最高为3个层次，超过的用括号区别；附件应当附有与应急预案相关的重要文件或者有关补充内容等。

  不同类型和级别的应急预案，编制程序也不完全一样。一般来说，编制级别越高、管辖范围越大、启动级别越高、体系结构越完整的应急预案，编制程序越正式、规范，过程也相对较复杂，如国家、省（市、区）、市（州）级别的总体应急预案和各类专项、部门应急预案；编制部门级别低、管辖范围小、管理对象少、面对单一种类突发事件的应急预案，编制程序也较简单，如企业和事业单位内部安全应急预案、某一个重大活动专项应急预案等，一般没有规定程序，一切以应急预案实用性为标准。因此，应急预案编制并没有所谓的标准程序，按照《中华人民共和国突发事件应对法》有关要求和实际应急预案编制工作需要，一般来说包括应急预案立项应急预案起草应急预案审核批准应急预案发布和备案应急预案动态管理5个环节。

  应急预案编制机关或者单位理应当根据突发事件性质、特点和可能造成的社会危害，组织有关部门和人员，成立应急预案编制小组，确定专人负责；制定编制计划和管理办法；根据具体情况布置编制工作；做好应急预案起草、评审、审核、报批、发布工作；对应急预案编制工作加强检查、指导、督促。

  应急预案立项后，主办部门（单位）应组织专门的起草班子，认真开展调查研究，切实做好应急预案（草案）编制工作。应急预案（草案）编制过程中，要认真对照上级专项应急预案，借鉴外地同类型应急预案，广泛听取各方面意见和建议，召开专家评估会论证。专项应急预案（草案）经主办部门（单位）领导班子集体审定后，正式上报同级政府。

  政府办公厅（室）（应急管理办公室具体负责）对主办部门（单位）报送的专项应急预案（草案）要认真进行审核。审核过程中，应会同主办部门（单位）征求相关部门（单位）意见，对相关部门（单位）的意见进行综合协调。专项应急预案（草案）审核完毕后，按程序报送政府办公厅（室）分管负责人、政府秘书长、政府分管负责人、政府常务负责人审发。

  专项应急预案经政府批准后实施，由政府办公厅（室）印发，由主办部门（单位）负责解释。政府办公厅（室）（具体由应急管理办公室负责）应会同主办部门（单位）及时向社会发布，并报同级政府备案。

  以省专项应急预案为例，编制程序为：主责部门立项成立专门小组起草起草单位报省政府办公厅（应急办）初审征求相关成员单位意见组织专家评审报省政府办公厅（应急办）复审报省政府按程序报批印发由省相关部门公布施行。

  （2）确定现场24小时的通告、报警方式，如电线小时与政府主管部门的通信、联络方式，以便应急指挥和疏散居民。

  （7）明确应急指挥中心保证有关人员理解并对应急报警作出正确反应的方式方法。

  （1）明确可用于应急救援的设施，如办公场地、通信设备、应急物资等；列出有关部门，如企业、公安消防、卫生防疫等部门可用的应急设备。

  （3）明确负责执行和核实疏散居民（包括通告、运输、交通管制、管戒）的机构。

  （3）描述为确保公众了解在应急情况下所采取的周期性宣传以及提高安全意识的措施。

  1.计划概况。即对应急管理提供一个简述和必要的说明（简介、有关概念、应急组织及职责等）。

  2.预防程序。即对潜在灾害（事故）进行确认并采取减缓灾害（事故）的有效措施（危害辨识、评价和监控，制定法规、规程等）。

  3.准备程序。即说明应急行动前所需采取的准备工作（培训程序、演练程练等）。

  4.基本应急程序。即任何灾害（事故）都可以适用的应急程序（报警程序、通信程序、疏散程序等）。

  5.特殊危险应急程序。即针对特殊危险性危害（事故）的应急程序（如化学物泄漏等）。

  6.恢复程序。即现场应急行动结束后所需采取的清除和恢复程序（调查处理、后果评价、清除与恢复等）。

  （1）阐明应对工作的方针与原则，如保护人员安全优先，防止和控制事故蔓延，保护环境，以及预防为主、常备不懈、高效协调和持续改进的思想。应急预案编制的原则，要简明扼要，明确具体（如以人为本、安全第一、统一领导、分级负责，资源共享、协同应对、依靠科学、依法规范，反应快捷、措施果断，预防为主、平战结合等）。

  （2）列出应急预案所针对的事故（或紧急情况）类型、适用的范围和救援目标等。

  （1）危险辨识与评价。①确认可能发生的灾害（事故）类型、地点。②确定灾害（事故）影响范围及可能影响的人数。③重大危险源的数量及分布。④根据灾害（事故）种类和后果严重度，确定应急预案编制的级别。⑤地理、人文（人口）、地质、气象等信息。⑥城市布局及交通情况。⑦可能影响应急救援的不利因素等。⑧形成附件。

  （2）应急资源评价。分析和评价目前相关部门（单位）和社会应急活动中可以使用或可以调动的各种资源，包括应急力量（人员）、应急设备（施）、物资等。①基本应急装备。通信、交通、照明、防护等工具。②专用应急救援装备。消防、医疗、应急发电、大型机械等。③形成附件。

  （3）应急机构与职责。①明确应对过程中各个特定任务的负责机构及职责。②明确应急处置负责人和各部门负责人及职责。③本区域以外能提供援助的有关机构的职责。④明确政府和有关单位在应急处置中的职责。⑤形成附件。

  （4）应急机制。按突发事件的严重程度建立分级响应机制和程序；统一领导、统一指挥、分级响应、资源共享、全体参与；预测预警机制、应急决策协调机制、应急沟通协调机制、应急社会动员机制、应急资源征用机制、责任追究机制等；对各应急机构的应急行动与协调活动进行总体规划并建立有效的工作机制。

  （5）法律法规要求。①明确列出涉及应急救援要求的相关法律法规、规范性文件等。②形成附件。

  （1）应急设备、设施、物资。①准备用于应急救援的机械与设备、监测仪器、材料、交通工具、个体防护设备、医疗、办公室等保障物资。②列出有关部门（单位），如武警、消防、卫生、防疫等部门可用的应急设备。③定期检查与更新。④列出存放地点及获取方法。⑤形成附件。

  （2）应急人员的培训。①对应急人员进行有针对性的培训，并确保合格上岗。②描述每年的培训计划。③描述对现场应急人员进行培训的频度和程度等。

  （3）应急预案演练。①表述应急预案演练的目的。②制定每年演练计划。③有关单位参加应急预案演练。④描述对演练结果的评价，发现应急预案存在的问题并加以解决。

  （4）公众教育。①周期性宣传以及提高安全意识的方法与措施。②宣传潜在危险的性质、疏散路线、报警和自救方法，了解各种警报的含义、应急救援的有关程序的知识。

  （5）互助协议。①描述与邻近企业、消防、医疗、检测、武警、邻近城市或地区建立的互助协议。②社会专业技术服务机构、物资供应企业的互助协议。③形成附件。

  （1）报警程序（由下到上）。事发现场的每个公民都有报警的义务，因此要明确报警方式（如电话、警报器等）、报警内容，以便报警规范化。①确定接警的机构及原则。②确定24小时与政府主管部门的通信、联络方式。③制定报警信息单，详细记录事故情况，如事发地点、突发事件类型、危险物质、伤亡情况、影响范围、事态控制情况等。

  （2）警报和紧急公告（由上到下）。①警报和紧急公告的机构和标准原则。②明确授权发布警报和紧急公告的机构和负责人。③明确向公众报警的标准、方式、信号等，明确各种警报信号的不同含义，协调警报器的使用及每个警报器所覆盖的地理区域等。④重要的公告信息（包括健康危险、自我保护、疏散路线、医院等）。⑤特殊情况下警报。警报的盲区、特殊需要的人群及地点、使用机动方式协助发出警报或逐家通报等。⑥制定标准化或填空式公告样本。

  （3）指挥与控制。①建立协调总指挥、现场应急抢险指挥。②建立现场指挥、协调和决策程序，对突发事件进行初始评估，确认紧急状态，有效地确认响应级别（Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级响应等）和抢险救援行动指令。③确定重点保护区域的应急行动的优先原则。④指挥和协调现场各救援队伍的救援行动。⑤合理高效地使用应急资源等。

  （4）通信。①在应急救援过程中应当保证各部门通信畅通。②规定所需的各类通信设施，确保通信器材完好。③维护通信系统。④设立备用通信系统。

  （5）人群疏散与安置。①确定实施疏散的紧急情况。②明确发布疏散居民指令的机构和负责人。③预防性疏散准备、疏散区域、疏散距离、疏散路线、疏散运输工具、避难场所的规定。④应当考虑疏散人群的数量、需要疏散的时间、可利用的时间、风向等环境变化、老弱病残等特殊人群的疏散问题等。⑤做好疏散人群的生活安置、保障条件。⑥明确负责执行和核实疏散居民（包括通告、运输、交通管制、警戒）的机构。⑦核查疏散人数，记录疏散情况。⑧临时安置场所的管理和运转负责部门。⑨临时安置场所的食品、水电、医疗、消毒、治安等安排。⑩临时安置场所的标志。

  （6）警戒与治安。①确定警戒的机构和职责。②制定事故现场警戒和管制程序。③交通管制、路口封锁、指挥中心警戒、事故现场警戒。④制定对特殊设施和人群的安全保护措施（如学校、幼儿园、残疾人等）。⑤确定决定终止保护措施的情况和规定。

  （7）医疗与卫生服务。①医疗资源的数量。②规定紧急医疗服务的组织，伤员的分类救护和转送方法。③抢救药品、医疗器械，消毒、解毒药品等。④急救点设置化学品受伤和疾病感染人员的隔离、净化和治疗。⑤死亡认定与处置，医疗人员应当经过培训并掌握对受伤人员的正确治疗方法等。

  （8）现场监测（事态监测）。建立对事发现场监测和评估的程序，为现场的救援决策提供支持。现场监测包括事件的规模，事态的发展趋向，伤亡情况，食物、水源，环境卫生污染监测等。

  （9）现场抢险与控制。①现场抢险的目标和原则。②现场抢险的操作程序。③现场抢险人员的要求。④现场抢险的物资、设备的要求。

  针对特殊的风险如危险化学品事故、火灾等，需用进一步详细的抢险程序和方案，包括使用特殊的应急救援人员、专家、技术、方法、材料、设备等手段达到控制和消除事故的目的。

  （10）应急人员安全。为保证应急人员在抢险中免受伤害，应当建立进入和离开事发现场的相关程序，保证其安全。其内容包括：①进入和离开现场的标准程序。②进入和离开现场的报告规定。③进入和离开现场的登记规定。④应急救援人员的清点规定。⑤消毒程序。⑥安全与卫生设备的正确配备。⑦个人安全预防措施等。

  （11）环境保护。①对可能对环境造成严重影响的重大事故，应当建立环境保护程序。②拟定控制环境污染扩大的方案。③及时清除污染。④对环境污染水平的监测。⑤对可能对公众健康造成损害的污染通告等。

  （12）信息发布管理。①明确应急救援过程中对媒体和公众接触的机构和发言人，准确发布突发事件信息。②明确信息发布的审核、批准程序和格式。③准确通告突发事件发生、救援及人员伤亡的情况。④为公众了解防护措施等有关问题提供咨询服务。

  （13）应急资源管理。应当制定应急救援过程中各种应急救援资源供给程序，保证应急救援资源及时合理地调配与高效使用。其内容包括：①应急救援资源供给的机构。②应急救援资源调用指令的响应。③应急救援资源供给的记录。④应急救援资源快速运抵现场的要求。⑤应急救援设备的及时回收与清点等。

  7.应急预案管理。应当建立应急预案制定、修订、审核、批准和发布等程序，经常检查和修改相关内容，保证应急预案的及时更新和实效性。一般包括：

  为确保应急预案的科学性、合理性、严谨性，并与实际情况相符合，应急预案编制单位或管理部门应当依据有关法律、法规、规章及其他有关应急预案编制标准的规范性文件，组织开展应急预案评审工作，取得政府有关部门和应急机构的认可。

  第一，完整性。要功能（职能）完整，应急过程完整。第二，准确性。要通信信息准确，职责描述准确，适应危险性和种类准确。第三，可读性。要易于查询，语言简洁、通俗易懂，层次及结构清晰。第四，符合性。要符合法律、法规、规章等规范性文件及标准要求。第五，兼容性。要与其他应急预案一致或兼容。第六，实用性。应急预案要具有可操作性或实用性。

  1.内部评审。内部评审是指编制成员内部实施的评审。应急预案管理部门应当要求应急预案编制单位在应急预案初稿编写工作完成后，组织编写人员内部进行评审，保证应急预案语言简洁通畅、内容完整。

  2.外部评审。外部评审是由外部机构或专家对应急预案进行审核。根据评审人员的不同，又可分为同级评审、上级评审、社区评审和政府评审。

  1.基本应急预案评审。一般包括应急预案发布、应急组织机构署名、术语与定义、相关法律法规、方针与原则、应急资源、机构与职责、宣教培训与演练、与其他应急预案关系。互助协议、应急预案管理等。

  2.应急功能设置评审。一般包括接警与通知、指挥与控制、警报和紧急公报、通信、事态监测与评估、警戒与管制、人群疏散和安置、医疗与卫生、公共关系、应急人员安全、消防和抢险、泄露物控制、现场恢复等。

  4.标准操作程序。一般包括标准操作程序编制、标准操作程序格式、标准操作程序内容。

  应急预案形式评审表、综合应急预案要素评审表、专项应急预案要素评审表、现场处置方案要素评审表、应急预案附件要素评审表如表3－2所示。

  a）封面包含应急预案编号、应急预案版本号、生产经营单位名称、应急预案名称、编制单位名称、颁布日期等完整内容

  b）目录结构完整，包含批准页，章的编号和标题、条的编号和标题，附件等内容

  应急预案经过内部评审、同行评审、上级评审、政府评审，最后由政府发布并报送政府有关部门和应急管理机构备案。

  应急预案的发布实施是应急管理工作的重要环节。应急预案发布实施后，应急管理机构应当做好以下几个方面的工作：

  应急机构应当广泛宣传应急预案，使普通公众了解应急预案中的有关内容。同时积极组织应急预案培训工作，使各类应急人员掌握、熟悉或了解应急预案中与其承担职责和任务相关的工作程序、标准等内容。

  应急机构应该依据应急预案的要求，定期检查落实本部门应急人员、设施、设备、物资等应急资源的准备情况，识别额外的应急资源要求，确保应急资源随时能用。

  应急机构应当积极组织开展或者参加各类应急预案演练，及时发现应急预案、工作程序和应急资源准备中的缺陷和不足，明确相关机构和人员的职责，改善不同机构和人员之间的协调问题，检验应急人员对应急预案、程序的了解程度和操作技能的掌握程度，评估应急培训效果，分析培训要求，并促进公众、媒体对应急预案的了解，争取其对应急工作的支持，使应急预案有机地融入应急保障工作中去，真正将应急预案的要求落到实处。

  应急机构应当在突发事件应对工作中积极运用应急预案，开展应急决策，指挥和控制相关机构和人员的应急行动，从实践中检验应急预案的实用性，检验各应急机构之间的协调能力和应急人员的实际操作技能的掌握程度，发现应急预案、工作程序、应急资源准备中的缺陷和不足，以便修订、更新相关的应急预案和工作程序。

  应急预案的电子化将使应急预案更易于管理和查询。因此，在应急预案实施过程中，应当充分的利用现代计算机及信息技术，实现应急预案的电子化。尤其是包含大量信息数据的应急预案的支持附件，是应急预案电子化的主体内容，在结合地理信息管理系统的应用基础上，将对应急工作起到重要的支持作用。

  应急预案管理部门应当积极收集突发事件信息，积极开展应急预案总结工作，评估应急过程中的不足和缺陷，总结经验和教训，为应急预案的修订和更新提供相关依据。