应急管理知识（四）

  不同类型和级别的应急预案，编制程序也不完全一样。一般来说，编制级别越高、管辖范围越大、启动级别越高、体系结构越完整的应急预案，编制程序越正式、规范，过程也相对较复杂，如国家、省市区、市州级别的总体应急预案和各类专项、部门应急预案；编制部门级别低、管辖范围小、管理对象少、面对单一种类突发事件的应急预案，编制程序也较简单，如企业和事业单位内部安全应急预案、某一个重大活动专项应急预案等，一般没有规定程序，一切以预案实用性为标准。因此，预案编制并没有所谓的标准程序，按照《中华人民共和国突发事件应对法》的有关要求和实际预案编制工作需要，一般来说包括应急预案立项应急预案起草应急预案审核批准应急预案印发公布及备案应急预案动态管理等5个环节。

  1、立项。应急预案制定部门（单位）应该依据突发事件性质、特点和会造成的危害，组织有关部门和人员，成立应急预案编制小组，确定专人负责；制定编制计划和管理办法；根据详细情况布置编制工作；做好预案起草、评审、审核、报批、发布工作；对预案编制工作加强检查、指导、督促。

  2、起草。应急预案立项后，主办部门（单位）应组织专门起草班子，认真开展调查研究，切实做好预案（草案）编制工作。预案（草案）编制过程中，要认真对照上级预案，借鉴外地同类型预案，广泛听取各方面意见和建议，召开专家评估会论证。预案（草案）经主办部门（单位）领导班子集体审定后，正式上报同级政府。

  3、审批。政府办公厅（室）（应急管理办公室具体负责）对主办部门（单位）报送的预案（草案）要认真进行审核。审核过程中，应会同主办部门（单位）征求有关部门（单位）意见，对有关部门（单位）的意见做综合协调。预案（草案）审核完毕后，按程序报送政府办公厅（室）分管负责人，政府秘书长、政府分管负责人、政府常务负责人审发。

  4、印发公布与备案。预案经政府批准后实施，由政府办公厅（室）印发，由主办部门（单位）负责解释。政府办公厅（室）（应急管理办公室具体负责）应会同主办部门（单位）及时向社会发布，并报同级政府备案。

  5、动态管理。预案印发并公布实施并不意味着预案编制工作的结束，还有大量的工作需要去做，即动态管理工作。事实上，坚持不懈地抓好应急预案的动态管理，是预案能否发挥应有作用、达到预期效果、关键时候管用好用的保证。预案动态管理最重要的包含预案评估、修订、宣传、培训、演练、考核、数字化等7个方面，包含内容多又各自具有相对独立性。

  应急预案的管理最重要的包含预案评估、修订、宣传、培训、演练、考核、数字化等7个方面，不同级别和类别应急预案在管理内容上应有所侧重、突出重点。

  应急预案是根据突发事件一般特点和经验教训事前编制的，带有主观性，与事实有几率存在差距，因此就需要定期对预案做评估、作出修订，使之更完善，符合实际在做的工作要求。

  1、制定评估方案。在方案中确定评估目的，评估组的牵头部门、参加部门和专家，评估工作的原则、重点、方法、时间等评估内容，并在实施中根据自身的需求进行调整。

  2、开展调查研究。根据预案所管理的突发事件种类，选择具有针对性、实用性和操作性的评估方法。如实地考察，阅读资料，召开不同形式、不一样、不同层面的座谈会，问卷调查或抽样调查，自下而上或自上而下，点面结合等。当然上述方法既可以单独使用，也能结合起来使用。

  3、全面分析评估。结合具体的事例，对应急措施逐项做多元化的分析，要有明确的目的性、说服力，符合逻辑，用事实说话。评估要客观、公正和全面，既要对应对工作作出总体评价，又要对重点应对工作作出评价。评估既要肯定成绩，又要指出问题，还要提出改进建议和意见。

  4、撰写评估报告。评估报告主要内容有：①事实信息。有关突发事件发生原因、升级过程、涉及范围、关键事实、损失数额、应对措施等。②事实分析。对事件的深层次原因、发展过程影响因素、潜在影响等因素的综合分析。③结论。对突发事件发生的原因、影响及责任承担者的总体判断。④建议。针对发现的问题及分析结论提出下步预防和解决方法。

  应急预案制定机关或者单位理应当按照有关法规，定期或适时修订应急预案，一般来说，每3年至少修订一次。在突发事件应急处置或者应急演练结束后，也应及时对应急预案做评估，总结经验教训，提出修订建议。修订应急预案时应当在风险分析和应急能力评估后，按照制定程序重新进行编制、审议、批准、备案和公布。各级人民政府应急管理办事机构应当对有关应急预案的修订情况做监督检查，对没有按要求定期或适时修订应急预案的应当及时提出纠正建议。

  应急预案操作性、实用性很强，很多预案的应急响应行动都需要广大公众全力支持和热情参加。因此，要利用多种方式广泛公布应急预案，开展应急预案宣传解读。对于要求公众了解和参与的应急预案，要全面公布，广而告之，使公众做到应知应会，热情参加；对预案中涉及公众生命安全保障的部分应当作为宣传、普及的重点内容；对涉及需要保密的内容，可制发应急预案简本，公布部分内容。

  应急预案培训是应急管理队伍建设的基础性工作，也是提高各级领导干部、专兼职应急管理工作人员和广大公务员应对突发事件的整体素质和业务能力的重要方法。应急预案的主责单位每年应组织1～2次应急预案培训，相关责任单位也应组织其职责范围内的业务培训。各级人民政府应急管理办事机构应当制定应急预案的培训大纲，定期组织党政领导和应急管理人员、学校、企业等基层单位负责人、专业救援人员等开展培训。同时，可根据不同的培训目标、对象和内容，分别研究制定培训质量评估和考核制度，纳入现行的干部教育培训考核体系，并适时开展检查。

  应急预案演练可以验证预案的整体或关键部分的科学性和合理性，检验应急响应行动的可行性和有效性，检查各项应急工作的准备情况。应急预案的主责单位每年应根据各自部门行业特点，组织1～2次应急预案演练。编制应急演练策划指南，研究制定应急演练管理办法，提出应急演练频次、组织策划、现场控制、演练效果评价等方面的总体要求，指导开展应急演练工作。在应急演练结束后，及时对应急预案做评估，总结经验教训，提出修订建议。

  应急预案数字化一般又称数字化应急预案管理系统（DEPMS），可以有效实现应急预案的动态管理，提高信息化管理上的水准。其核心内容是应急预案基本情况数据库，包括预案本身和与之相关的周边数据信息，形成综合的系统的应急预案数据库。在数字化基础上，形成互联网或政府内网上的交互式平台，可及时了解预案的最新数据和变动情况。除此以外，还可通过该系统，实现应急预案的评审、培训、模拟演练和审查工作，更好地实现应急预案管理部门和应急管理具体工作的衔接，增强应急预案的实用性和有效性，提升工作效率。

  开展应急预案管理考核工作，可建立目标管理责任制，各级应急管理办事机构会同预案主责单位开展检查，对预案执行情况予以奖励或责任追究，以有效推进工作，加强相互联系，落实预案中规定的各项内容。应急预案管理工作的考核，既可与应急管理综合考核结合进行，也可以由主责单位对各责任部门进行考核。

  应急保障资源是指政府为有效开展应急活动，保障应急管理体系正常运行所需要的人力、物力、财力、设施、信息、技术等各类资源的总和。交通、通讯、电力、民政、商业、卫生、财政、银行、保险、红十字会等部门在国家或区域紧急状态下，根据突发事件发展的需要，在政府应急管理部门的统一领导下，迅速组织和调集人力、物力、财力、做好交通运输、医疗卫生及通信保障等工作，保证应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活，以及恢复重建工作的顺利进行。

  应急保障资源具有以下基本特征：一是保障行动的快捷动态性。由于突发事件在时空上的不确定性，应急保障物资要从资源储备地到事发地，要求在时间、空间和保障物资的数量、质量上都要做到准确无误，使有限的人力、物力、财力发挥最大的保障效能。同时，还应该要考虑社会的发展和环境的变化，实行应急保障资源的动态管理。二是保障方式的灵活多样性。突发事件往往是由多个矛盾引发的，内部原因和外部环境十分复杂。突发事件大小规模不一，种类各异；潜在的危害、衍生的灾害难以把握；加之地理、地域及旁边的环境的复杂性，保障方式和应急活动必然是多种多样的。三是保障资源的共享协同性。由于突发事件的特性决定了保障资源的稀缺性，同时应急保障资源又是突发事件赖以成功处置的最基本的要素。因此，突发事件发生后，应急组织体系内部成员在规定的范围和程序下能够正常的使用应急保障资源，以实现保障资源的充分有效利用，避免重复配置，减少浪费。资源保障一定要有较强的协同性，要求指挥统一，运转协调，责任明确，程序简化。四是保障资源的布局合理性。不同的地理位置、不同的自然环境、不同的经济区域、不同的城市类型、不一样的突发事件高发区，保障资源应有不同的分布。应急保障资源的合理分布不但可以降低成本，而且还可以保证应急救援的时效性，从而最大限度地减少人员受伤或死亡和财产损失。保障资源的布局合理原则应该是“兼顾全面，保障重点”，即在兼顾全面的基础上，保证突发事件应对处置的重点部门、重点任务及关键环节的资源需要，特别是稀有资源的最佳利用。

  1、人力保障资源。包括专职应急管理人员、相关应急专家、专职应急队伍和辅助应急人员、社会应急组织、企业和事业单位、志愿者队伍、社区、国际组织，以及军队与武警等。

  3、物资保障资源。其涉及的方面最为广泛，按用途可分为防护救助、交通运输、食品供应、生活用品、医疗卫生、动力照明、通讯广播、工具设备，以及工程材料等等。

  5、技术保障资源。包括应急管理专项研究、技术开发、应用建设、技术维护以及专家队伍。

  应急保障资源的整合最重要的包含：一是应急保障资源的普查、分析和归类；二是应急保障资源需求调研；三是应急保障资源布局及选址；四是应急保障资源情况的汇总。

  1、应急保障资源的普查、分析和归类。各级政府主管部门和职能部门要对本地及周边地区的应急资源状况做全面调查，内容有：第一、建立应急保障资源分类细目表。组织专家或委托咨询单位，根据各灾种的分类，采用层次结构形式排列出应急保障资源目录，一直划分到最小的独立的应急保障资源统计单元，并给出目录中每一项目的定义或描述，确保工作人员能够正确理解和有效执行。第二、建立应急保障资源统计表。在完成应急保障资源分类细目后，要组织力量进行应急保障资源统计表的设计，确定每一项目所要统计的内容和维度。如设备的型号、数量、功能和使用范围、条件等。第三、应急保障资源统计。这里要注意的是，做好统计方法的设计和统计内容汇总的设计。可以用专项调查、抽样检查、全面检验等手段进行摸底收集资料，再把收集的资料做统计、汇总、分析。

  2、应急保障资源需求统计。按照突发事件的不同分类和不同级别，对其所在地应急体系中的所有资源进行分类分级，并建立相应的分类分级目录。通过相应的调查形式，汇总各应急组织在原有保障资源的基础上对应急保障资源的需求量和对质量、地点的要求，以利于应急保障资源的整合和优化工作。

  3、应急保障资源布局。应急保障资源布局是依据各种潜在危险源的分布，在综合时间、成本和能力等因素的基础上，按照一定的规划，预先把一定种类和数量的应急物资储存在选定的地点。要保证在突发事件爆发后，各类应急物资能够迅速、及时、准确地到达指定地点，就必须对应急保障物资的分布来优化。应急保障物资的优化是在应急保障物资普查和整合的基础上，依据预案，进行应急资源的科学配置和输送，使之发挥最大的应急效应。应急保障资源布局涉及选址和配置两个方面，在选址时要考虑应急保障资源的配置的问题，在应急资源配置时要考虑选址的问题。因此，在应急资源布局优化时，要考虑两类要素：一类是与应急保障资源紧密关联的要素，包括应急资源的类型、载体、流向、流速、流量、流程等。这一些要素有些能确定，有些应该要依据应急活动的变化来决定，带有一定的不确定性。另一类是与选址紧密关联的要素，包括目标地址、源地址设施、空间、距离、环境等。另外，在应急保障资源布局时，还应该要考虑应急保障资源供给和应急保障资源调用的一体化优化过程。

  有些突发事件具有衍生特性，如果处置不及时或处置不当，所引起的次生危害可能具有更大、更强、更严重的危害程度。如地震或水灾发生后，对环境污染处置不力或不及时就非常有可能引发大规模的瘟疫流行；还有化工企业剧毒气体液体泄漏，引起大面积、大范围的中毒死亡事件等等。所以在应急保障资源布局时，还应该要考虑突发事件的连锁反应，统筹配置，不要顾此失彼。同时，还要考虑到突发事件的发展过程是一个动态过程，应保证应急保障资源得到合理的应用，发挥其应急价值，达到有效处置突发事件的目标。

  4、供给-需求平衡表。根据应急保障资源的布局和配置方案，制定供给-需求平衡表。供给-需求平衡表最重要的包含三方面的内容：一是总量信息汇总表，包括应急保障资源的种类、数量、说明、相关描述以及分布状况；二是各布局点的应急保障资源基本状况，比如种类、数量、功能等；三是各布局点设施的基本状况，比如对所属应急保障资源的供给方式、供给速度、流量，以及附近的交通设施状况等。

  值守应急是指为及时掌握和报告单位（辖区内）重大突发事件情况和动态、办理向上级报送紧急重要事项、保证与各级各部门联络畅通而进行的专门值班工作。值守应急工作作为单位（辖区内）应急管理工作的一部分，主要承担信息采集、上传下达和综合协调等工作，是应急管理工作的重中之重，是处置突发事件的首要环节，是保障信息通畅的基础性工作。

  1、负责日常值班和紧急事务的处置。负责接收和处理单位（辖区内）各类上报的紧急重大情况；及时向领导和上级政府报告区域内发生的紧急重大情况。

  4、建立值班信息网络，确保通信联络畅通，随便什么时候都可以了解、掌握单位(辖区内)发生的突发事件情况和动态。

  5、建立健全值守应急工作各项制度和规范，推进值守应急工作制度化、规范化建设。

  6、负责对所属各部门、单位值守应急工作的督促、指导、检查；建立值班通报制度，定期通报单位(辖区内)值班工作情况；组织值守应急人员进行业务培训。

  7、负责与非所属部门(辖区外)单位建立畅通的联络渠道，开展业务交流、互通信息等工作。

  1.有情必报原则。值守应急人员在收到（或监测到）突发事件预警信息和初始信息后，有关责任人员要初步核实情况，按照事件性质、严重程度、可控性和影响区域等因素，做多元化的分析研判，并立即向相关领导报告。

  2.运转高效原则。值守应急人员应拓宽信息渠道，提高突发事件信息报送时效；加强研判，提高突发事件信息报送质量；规范值守，有很大效果预防突发事件信息迟报、谎报、瞒报、漏报。

  3.反应迅速原则。值守应急人员要及时妥善处理紧急文电和紧急突发事件，及时拆封办理急件，对报告紧急重大事件、事故的电话、传真，要认真做好记录，立即与事发单位和有关部门核实后，按照上报层级顺序报告，并按照领导批示意见和相关工作规程办理；送领导的急件要及时通知有关部门；处理来文、来电要按照“迅速、准确、稳妥、保密”的原则，严格请示报告制度，做到事事有着落，件件有回音。

  4.安全保密原则。值守应急人员要严格遵守各项保密规定，不得向不相关的人员透露涉密信息；使用电话、传真和计算机网络传递有关信息，要区分明件和密件，密来密复，严禁明密混用。

  宣传是运用各种符号，传播一定的观念以影响人们的思想和行动的社会行为。应急宣传是应急管理工作的基础性内容之一，它是指政府、企业、社会团体等综合运用各种手段和方式，传播应急管理理念、国家和地方应急管理法律和法规、应急预案、应急知识和技能等内容的社会行为。

  应急宣传能有有效提高公众的应急意识和应急能力，增强政府应对突发事件的综合能力，具有十分重要的意义。

  1、开展应急宣传是进一步推进应急管理工作的必然要求。当今世界，火山、地震、飓风、冰冻、泥石流等自然灾害频繁发生，交通事故、安全生产事故等事故灾难不断涌现，SARS、甲型H1N1流感等公共卫生事件时有出现，、政治危机等社会安全事件此起彼伏，政府应对突发事件的难度不断加大。目前，政府和民众已经进一步清晰地认识到，突发事件发生时不能够仅仅依赖政府来解决所有的问题，因为在等待政府或外在的有限资源时，往往失去了抢救的黄金时机，而如果在事前对广大民众进行宣传，增强他们在第一时间进行互救和自救的能力,将大幅度的降低生命和财产损失。

  2、开展应急宣传是提高政府处置突发事件能力的迫切要求。在领导干部、公务员、应急救援人员等群体中大力开展应急宣传工作，让其了解掌握充分的应急知识、应急法律和法规和应急处置的科学方式方法等，可以大幅度提高他们处置突发事件的能力；在企业和事业单位员工、大中小学生、普通群众等社会公众中广泛开展应急宣传工作，能大大的提升其应急意识和风险防范意识，提升他们应对危险时的处置能力，形成社会公众积极开展自救互救的良好氛围，在突发事件发生时，可以与政府形成较为强大的合力来应对各种突发事件。

  3、开展应急宣传是增强公众安全意识和忧患意识的重要举措。由于我国幅员辽阔，且一直处在相对和平、稳定的环境，一地的突发事件对别的地方的影响，公众感触不深，因而危机意识一般比较淡薄，对突发事件往往漠不关心。通过应急宣传，使广大公众认识到突发事件的预兆，发生后的巨大危害和难以处理的后果，促使公众增强预防和处置突发事件的责任感，提高公众对各种信息的识别能力，来提升对风险的防范能力，及时应对处置各类出发事件。