原创PPP项目危险的辨认与应对

  万文清，江苏现代财物出资处理参谋有限公司高档副总裁、现代研讨院高档研讨员。

  摘要：自2014年我国大力推广PPP形式以来，不只有用缓解了当地财务资金压力，也拓宽了社会资本出资范畴，然而在PPP形式详细运用进程中，许多PPP项目遇到了较大问题乃至失利。本文首要经过事例剖析及文献研讨法，列出PPP项目现存的首要危险要素；其次以危险分配的根本准则为依据，对其进行合理分配；终究针对不同的危险要素，提出相应的应对办法，确保PPP项目有用、成功运转。

  当今，PPP形式在我国的运用已获得了长足的展开，可是因为PPP 项目运营周期长、资金规划大、参加主体众多等特色，使得PPP项目存在许多不承认性的要素，对项意图顺利展开构成必定影响。根据此，本文从现有PPP项目存在的问题动身，找出PPP项目存在的首要危险要素，对其进行剖析和研讨，并提出相应的应对办法。

  现在，PPP项目危险辨认常用办法包含文献研讨法、事例剖析法、专家定见法、问卷查询法、德尔菲法、脑筋风暴法、流程图法等，各种危险辨认办法各有优劣势，例如，脑筋风暴法合适问题比较简单，方针比较清晰的状况；德尔菲法合适杂乱性项目等。因而，在项目施行时，应依据实践状况选取相对应的危险辨认办法，防止因潜在危险辨认不全构成额定的丢失。

  本文首要意图在于辨认PPP项目中的常见危险，因而，咱们归纳选取了事例剖析法及文献研讨法两种方法。

  其次，经过查阅很多文献，进一步承认危险类别，构成一个危险类别下包含多个危险要素的双层级结构危险汇总表；

  结合很多PPP项目事例和文献，咱们总结了PPP项目现在存在的首要危险要素。PPP项意图危险要素多且杂乱，首要包含政治、法令、金融、建造、商场与运营、不可抗力等六大危险，且每个危险又别离包含了各自首要的危险，详细如下：

  依据财务部《PPP项目合同攻略（试行）》阐明，PPP项目应当依照危险分配优化、危险收益对等和危险可控等准则，归纳考虑政府危险处理才能、项目报答机制和商场危险处理才能等要素，在政府、项目公司及社会资本间合理分配项目危险。详细状况如下：

  PPP项目危险应在精确辨认危险、清晰危险分配的基础上，提出合理的危险应对办法。本部分首要针对PPP项目运作进程中常见的及重要的危险，提出详细的危险应对组织。

  政治对立危险由政府方和项目公司合理共担。此类危险产生的原因多样，或许因政府方、项目公司独自原因导致，例如政府作业方法、规划、规划不合理或是社会资本方运营呈现事端等；也或许随时刻或社会环境改动而产生，因而需区别不同危险原因，由职责方承当或两边合理共担。

  针对政治对立危险的应对，应将政府与大众对立的危险作为社会点评的重要组成部分来进行技能评价，例如天津市双港废物燃烧发电厂项意图污染问题，项目选址时应展开必要的听证程序，合理寻求政府与大众定见，则可防止后期因污染问题引发的大众对立、从头选址等问题。一起，还需延伸寻求大众定见的期限，并确保其揭露的信息在整个寻求期限内均处于揭露状况。

  政府信誉危险由政府方承当。政府信誉危险首要源于可行性缺口补助付出不及时或回绝付出的状况，因而此类危险应由政府方承当。

  针对政府信誉危险的应对，各项目应对政府的信誉付出职责进行深入剖析，科学、全面地完结项目财务承受才能证明，确保政府开销职责在财务承受才能的规模之内，并在《PPP项目合同》中清晰政府的开销职责以及违约职责。此外，还应将政府可行性缺口补助归入政府年度财务预算开销方案和拟定的政府中长时刻财务规划。例如山西吕梁离石区路途交通PPP项目及辽宁向阳凌源经济开发区基础设备路途工程项目，均在协议中清晰规则政府付费方案需列入政府方中长时刻财务预算，有用防备政府信誉危险。

  法令改动危险准则由上政府方承当，但考虑到PPP的操作性以及共担准则，能够由政府方和项目公司两边共担，首要经过设定一个危险影响项目运营程度方针来合理分配，额度以内由项目公司承当，超出额度则由政府进行补偿。

  针对法令改动危险的应对，在《PPP项目合同》中，应清晰阐明当已产生或行将产生的法令改动对项意图正常运营产生影响时，任何一方可致函另一方，标明对其或许构成成果的定见，包含对项目导致的任何收益丢失、导致的项目本钱改变或是否需对《PPP项目合同》的条款进行任何改动以习惯法令改动等，并依据危险额度方针水平承认两边承当的比例。此外，在收到任何一方宣布的任何告诉后，两边应在或许的状况下赶快进行评论并到达一起定见。

  通货胀大危险由政府方和项目公司合理共担。经过胀大一般具有微观性，且受国内外经济环境及方针影响，项目各参加方都无法影响与操控；不过社会资本方商场经验丰富，一起微观经济危险对公私主体杰出协作要求较高，因而，该危险应由政府方和项目公司一起承当。

  针对通货胀大危险的应对，首要，项目公司要提早做好测算组织，合理猜测通货胀大率起浮的规模；其次，当通货胀大率超出必定规模时，应按调价机制来调整收费价格，且一般挑选公式调价法。例如湖北省潜江南部园区污水处理厂项目，在PPP项目合同中规则“因为通货胀大导致本钱超标的危险，设置依据直接本钱要素构建的调价公式进行调整服务费用”。而该项目运维费用首要受电力费用、人工费用、化学药剂费及CPI等要素的影响较大，因而，以此四大首要要素构建了调价公式，并约好每两年调价一次，且当调价系数K减去1的绝对值大于等于5%时，项目公司能够发动调价程序；若小于5%，补助单价则不做调整，累计到下一次再调整。

  规划危险准则上应由项目公司，但一些特殊状况能够由政府方承当或两边共担，例如关于产出要求不能清晰、对漂亮和功用等要求高但不能描绘清楚的项目（如体育场馆、展览馆等），仍应当由政府方担任主导规划作业，或许在社会资本方规划作业中树立有用的政府参加机制。一起，优化规划的危险由项目公司承当。

  针对规划危险的应对，政府方应依法依规对规划文件进行检查，加强规划管控作业；项目公司应加强规划处理作业，重视项目规划施工图的可完结性，充沛调研现场状况，防止重复规划改动，规范规划改动手续，并进行技能和工艺流程担保、购买规划稳妥等。

  现在，PPP项意图土地危险一般触及征拆、获取及运用三个方面的危险，其间土地征拆及获取危险最好由政府方承当，首要因政府方作为公主体，对土地的征收拆迁以及供给均具有最大的操控力；而土地运用危险则应一般由项目公司承当。

  针对土地征拆危险，在签定合同前政府方应对用地的执行状况作出充沛查询，一起担任征拆使命，确保后续建造作业的顺利展开。针对土地获取危险，政府方需提早做好项目用地手续的处理，并和谐规划、疆土等部分进行土地划拨，在项目施行前完结项目用地手续。针对项目公司改动土地用处的，除非事前获得施行组织的书面赞同并依法处理相关手续，否则在项目协作期限期内项目公司不得改动土地用处；别的项目公司不得将本项目用地进行典当、担保。

  工程建造危险首要包含建造费用、建造质量及建造进展三大危险，详细的分管及应对办法如下：

  榜首，建造费用危险应由政府方、项目公司及社会资本方合理共担。一方面，因为政府方规划调整、改动等政府方原因，构成超出批复概算的危险由政府方承当；另一方面，因为项目公司/社会资本原因构成的超出批复概算的危险则由该两边一起承当。工程建造费用一般包含人工费、材料费、处理费、赢利及税金等，因而能够在《PPP项目合同》中约好当人工费、材料费等的改变在必定规模内时，项目工程建造费用不得改变；当人工费、材料费等的改变超出必定规模的，超越规模的费用改变计入项目工程建造费用，一起清晰规则由政府方相关主体承当的工程建造费用，其他的均由项目公司承当。

  第二，建造质量危险由社会资本方和项目公司承当。工程建造使命一般由项目公司承当，因而项目公司应依据经政府方同意的规划方案，建造符合国家规范及项目核准文件中的修建，且工程质量需到达国家检验规范合格规范。政府能够派遣第三方监理单位对施工进程、竣工检验、项目到期移送检验进行监督处理，政府经过竣工检验以及移送检验承认项意图工程质量。

  第三，建造进展危险由社会资本方和项目公司承当。若因政府方原因构成进展延误的，则豁免项目公司违约职责；项目公司则应提早做好项目建造进展方案，按法定程序挑选施工单位，提交施工进展方案，施工进展方案中应列出方案施行工程的程序、要害性时刻节点、工期方针、工期确保办法等，并准时编制提交进展陈述。

  项目唯一性危险由政府方承当。因为政府在特定区域内，对PPP项意图垄断性有较强的操控力，因而主张由政府方承当。

  针对项目唯一性危险的应对，能够在项目合同中添加“唯一性条款”，规则在特许期限内，关于新的竞争性开发项目或对某现有竞争性设备进行改扩建的项目，政府准则上不予同意；并在违约条款中，约好政府违背“唯一性条款”的职责，比如对社会资本方进行补偿，清晰补偿规模。例如杭州湾跨海大桥项目，失利的要害原因之一便是竞争性项意图呈现。2008年杭州湾大桥建成通车，项目出资报答率较高（2009年经营毛利率已达63.93%），可是2013年杭甬高速铁路和杭州湾第二通道别离建成通车，对杭州湾大桥构成较强分流，致使通行费收入下降，出资报答率下降，并引致部分社会资本退出，终究由政府方回购。若在合同缔结环节，社会资本方就项目唯一性及违约补偿与政府方到达一起，则至少能够防止商场收益缺乏问题。

  融资危险由社会资本方和项目公司承当，项目公司作为融资主体，应承当相应的融资危险，而融资方在供给融资时首要根据社会资本方的信誉才能，因而社会资本方就项目公司的融资给予必定支撑。

  融资危险首要包含融资不及时、金额缺乏、本钱激增等危险，且以银行借款问题为主，例如银行回绝借款请求、银行后续借款不能及时供给、方针改动或利率汇率改变导致融资受阻等。

  一是进步前期预备的合规性，包含预算处理、手续、程序、主体等各类要素的合规性。例如某片区开发项目因手续（前期建造手续没有收集整理彻底以及未进行财物评价等）未合规，导致金融组织无法按规则放款。

  二是展开必要的可融资测验，在签定合同前，项目公司应根据当时的融资条件及才能，以及未来融资环境的改动状况，合理猜测项意图融资可行性，并针对猜测成果，提出相应的处理办法。

  三是签定清晰的融资交割条款，确保在规则的期限内完结融资。例如红花岗经济开发区污水处理工程PPP项目，规则在PPP项目本合同收效日后三个月内，项目公司应依照资金融资运用方案完结融资交割。别的，针对借款银行，还应供给融资期限确保。

  商场收益缺乏危险应依据付费机制的不同采纳不同分配方法。在政府付费机制下，项目公司收益彻底依托政府方的付出，应由政府方承当；在可行性缺口补助机制下，项目公司的收益源于运用者付费与政府方的补助两个方面，因而应由政府方和项目公司一起承当。

  针对商场收益缺乏危险的应对，项目公司应做好事前测算与评价，并要求最低需求的危险由政府承当，协议中能够规则政府有职责向项目公司付出最低需求量对应的金额以确保出资方的根本利益。例如北京地铁四号线PPP项目，初始票价定价为3元起步，但受奥运会用影响，出台了低票价方针（2元/人次），依照出行最短途径对票价进行拆分后的票价仅为1元/次，导致票款收入无法补偿运转本钱，很或许呈现商场收益缺乏危险。不过，在签定票价合一起，两边已约好在低票制状况下，北京市政府补助2.44元/人次，并在票价进步后撤销对票价补助，有用处理了商场收益缺乏问题。一起，针对最低最低客流量问题，还约好当客流量接连三年低于猜测客流的80%，项目公司能够请求补偿，或许抛弃项目。地铁4号线的票制及客流制均充沛体现了政府方与社会资本方共担危险的准则，确保了社会资本的出资报答率。

  不可抗力危险由政府方和项目公司一起承当。两边对此危险均无操控才能，且恣意一方均无才能承当该危险的成果，若由恣意一方独自承当，都会削减其对危险操控的积极性，因而应由两边共担。

  针对不可抗力危险的应对，一般来说这类危险难以防备，首要，由项目公司为项目设备足额购买相关稳妥，用以灾祸后项目设备的修正。其次，当产生不可抗力事情时，若因应项目公司稳妥购买缺乏，相关稳妥补偿缺乏以补偿丢失，缺乏部分由项目公司承当；若项目公司已足额购买相关稳妥，但此种丢失不在稳妥之列，或许相关稳妥补偿缺乏以补偿丢失，则由两边各自承当自己的丢失。

  PPP形式在我国的广泛运用不失为推进政府职能改变、激活商场生机的重要行动，可是在PPP形式展开的进程中，仍存有许多的危险，怎么精确辨认、合理分配、有用防控危险已成为重要问题。

  一是加强商场查询与猜测作业。社会资本不能将政府的许诺作为商场的实践需求，政府部分盲目承受民营部分的商场猜测成果，两边均要进行独立的商场查询，把握精确的决议计划信息。

  二是设置合理危险分管机制。关于政治、法令等危险，一般由政府部分供给担保；金融、建造、商场与运营、不可抗力等危险，一般由项目公司和社会资本承当。

  三是完善相关法令法规准则。经过自上而下树立健全相关法令法规准则，清晰PPP项目流程与权责联系。此外，还能够拟定职责追究制，进步政府部分与私营部分的职责意识，营建杰出的PPP投融资环境。