台湾地区的安全战略与战备情况

  本文编译节选自美国2049计划研究所发布的题为《为噩梦做准备：台海战备与临时联盟行动》的报告。文章首先介绍了中国人民的指挥和控制、战备水平、核能力和联络工作基本情况，然后对台湾的安全战略和台军的作战战备情况做了介绍和评估，并根据评估结论提出了五点建议。研究本文能够在一定程度上帮助了解当前台湾地区的战略和作战战备情况，台军的最新作战思想和美台临时联盟行动等问题，具有较高的参考价值。

  台湾在战略层面上很看重战备，战略战备的构成要素包括台湾当局意志、心理上的准备、台湾当局动员能力、关键基础设施保护等。这其中，台湾当局的意志——依赖于看似无限多的因素——是无定形和最不可预测的。

  虽然台湾没有公开发布与美国类似的书面地区安全战略文件，但最近在台湾防务事务主管部门（MND）的2019年防务报告中能够找到类似战略规划的内容，这是关于台湾地区安全最全面的文件。报告阐明了台湾面临的战略环境，台湾地区安全面临的内外部威胁，以及台湾为实现其目标能采用的战略。

  2008年台湾地区领导人大选前，当时的领导候选人提出了“聪明的台湾地区安全战略”。然而，领导下的台湾地区安全委员会（NSC）没有发表过安全报告。2013年，（DPP）属下智库“新边疆基金会”发表台湾地区防务政策蓝皮书，并提议负责台湾地区安全的机构在新任领导人就职6个月后向湾地区立法机构提交地区安全战略报告。 2016年蔡英文就任台湾地区领导人后，台湾地区安全机构在2018年发表了《台湾地区信息与传播战略报告》，但至今仍未像2013年台湾地区防务政策蓝皮书所建议的那样发表地区安全战略报告。

  台湾的主要战略目标是确保其在现行台湾地区宪制性规定下继续作为一个所谓的“独立国家”存在。由于台湾与北京的长期关系，台湾社会内部存在分歧，包括统一、维持现状或正式“独立”等问题，这些使得安全战略的制定变得很复杂。台湾的地区安全战略依靠政治、军事、经济、文化等多种手段来保障其生存。

  台湾地区安全委员会是向台湾地区领导人提供咨询支持的重要机构。委员会由13名法定成员组成，包括台湾地区领导人（主席）、台湾地区副领导人、8名内阁成员（“总理”、“副总理”、台湾地区主管内政的领导人、台湾地区主管外事的领导人、台湾地区主管防务的领导人、台湾地区主管财政的领导人、台湾地区主管经济的领导人、“大陆事务委员会主席”），总参谋长，台湾地区安全委员会秘书长，台湾地区安全局局长。

  士气与赌注的不对称有关。当一个弱小防御者的生存受到军事强国的威胁时，就存在着利害关系的不对称性。结果的利害关系越大，牺牲的意愿就越大。中国台湾、美国和中国大陆的许多人都怀疑台湾抵抗军事威胁的意愿。

  台湾当局的意志和士气也与能感知到的国际支持有关。国际社会的支持程度——特别是在危机期间——是影响士气的一个关键但无形的因素。在台湾成智大学选举研究中心进行的一系列调查中，受访者用对台湾民众的信心和对美国和日本等盟友的信心来衡量士气。总体而言，调查显示了受访者对台湾“以武拒统”信心的复杂性。59.38%的受访者对台湾“以武拒统”的意愿有信心；72.14%的受访者认为台军无法成功保卫台湾。支持“”的受访者对台湾“以武拒统”的意愿、台军保卫台湾的能力及美国保卫台湾的承诺（如果台湾宣布“独立”）表现出更高的信心。这些受访者也更支持与美国和日本结盟。而对美国的承诺更有信心，支持与美日结盟的受访者，对台湾“以武拒统”的意愿更有信心，对台军保卫台湾的能力也更有信心。

  至于对盟国承诺的信心，受访者的意识形态、党派性、对台湾“以武拒统”和美国支持的信心，也与他们愿意与美日合作“以武拒统”有关。例如，那些只把他们自己称为“台湾人”或“”或支持者的人，大多倾向于支持所谓的“美日台三边同盟”。那些对美国在战争期间致力于台湾防务更有信心的人也更支持建立“三边同盟”。

  直到2003年，台湾的地区安全机构都是以“五状况、三等级”的体系来管理战备。战备状况五是正常状态。在台湾地区领导人大选期间，或为响应大陆的挑衅声明和（或）举行的联合演习，台湾地区领导人可以指示将战备状态提升至战备状况四，包括将选定的部队置于戒备状态。战备状况三可能是由在正常训练周期之外进行的非正常军事活动、中国人民空军或海军在台湾周边的大规模活动，或是在台湾对面的沿海地区集结部队而引发的。战备状况二可以使部队处于战斗准备状态，以响应明确的敌对行动和警报，或发生在海上或空中的军事事件。如果发生实际的敌对行动，就可以发布进入战备状况一的指令。

  台湾地区还有一种警戒战备阶段，那是在发生海上封锁或其他强制行动方案时才使用。

  2000年通过的《台湾地区防务规定》强化了对症候和警报的关注，使得台湾在2003年采取了两种战备状态体系：正常状态和紧急状态。台湾地区领导人对这两种状态之间的任何过渡都保持着严格的控制。在保持正常战备状态的同时，台湾指挥当局能大大的提升到警戒战备第一阶段，以应对对台活动增加或关键事件，这将要增加情报、监视和侦察活动，取消休假，以及在关键设施周围加强警戒。据报道，根据在已知集结地的活动，将向警戒战备第二阶段过渡。

  在正常战备状态下，台湾大部分武装力量执行例行训练活动和其他任务。在正常战备状态下也存在三种戒备状态：正常戒备、集中戒备和加强戒备。集中戒备主要是针对重大节日或政治事件。加强戒备警报是为了响应的活动。加强戒备的命令可以是为了应对中国人民空军在台湾“领空”的威胁性飞行活动，中国人民海军在台湾沿海水域的水面或潜艇行动，大规模海上民兵活动，和/或中国人民陆军在沿海地区的集结活动。

  在明确使用武力的症候和警报下，台湾当局可以宣布进入应急战备状态。在应急战备状态下，台湾地区领导人必须要依照台湾地区宪制性规定实施或发布紧急命令。根据宪制性规定和法，台湾地区领导人可以宣布，但必须经台湾地区“立法机构”的确认。在特别危机期间，地区军事指挥官可在其职责区内宣布临时。这一行动必须向台湾地区领导人报告，并经“立法机构”批准。

  在紧急战备状态下，台湾地区领导人将实施台湾当局、动员和军事行动的连续性计划。在地区安全危机中，台湾地区领导人有几率会成为目标。因此，台湾当局的防务计划重视当局在武装危机中的可持续性。台湾地区领导人、台湾地区行政管理机构办公场所（EY）和台湾地区立法机构成员将搭乘秘密运输工具或装甲车，被转移到地下或其他隐蔽和加固的设施之中，由台湾海军陆战队、宪兵和/或特勤保镖护卫。台湾地区副职领导人等高级领导人将根据“指定幸存者”规则分散到台北以外的地方，以保持当局的可持续性。根据台湾地区宪制性规定，继承顺序为台湾地区领导人、台湾地区副职领导人、“总理”、“副总理”担任。如果情况需要，将由“副总理”之后指定的十余名官员担任台湾地区领导人。整个继任顺序都是保密的，以保护有关人员免受可能的“斩首”打击。

  台湾当局的政治军事指挥中心是位于台北市大治区的一个坚固的地下设施，台湾地区领导人和当局安全团队在处于危机时将会进驻。台当局安全委员会负责协调政治军事演习——2005年首次进行。这些都在跟着时间的推移而改变。在执政期间，模拟了敌方使用武力的突发事件。在执政期间，中兴演习的重点是台湾地区内的紧急状况，例如大停电、核熔毁或石油短缺等情况。蔡英文当局的政治军事演习评估了战略战备水平，包括有效地建立指挥中心；模拟关键基础设施保护；提高台湾当局的连续性；以及危机管理。参与者包括来自所谓的台湾内政事务主管部门、台湾当局主管外事的机构、台湾防务事务主管部门、台湾当局主管内交通运输的机构、台湾财政事务主管部门、台湾地区货币政策主管机关和其他当局的高级代表。

  在正常或紧急状态下，台湾地区领导人可以指挥台湾地区动员。台湾地区行政管理机构办公场所动员委员会是主要的动员规划机构。“总理”和“副总理”分别担任主席和副主席。防务事务主管部门负责台湾地区行政管理机构办公场所动员特遣部队的日常工作和下属部门的分配。

  《台湾地区全面防务动员准备法》规定了两个阶段：动员准备阶段和动员实施阶段。动员准备阶段与正常战备状态平行进行，但是在三个戒备等级内将采取什么行动尚不清楚。动员实施阶段由台湾地区领导人宣布的紧急战备状态触发，包括征召预备役人员。除了动员预备役人员外，台湾地区行政管理机构办公场所还被授权对关键基础设施、物资实施统一管理调配，并向民防部队派遣文职工作人员，以支持军事任务。根据所谓的《台湾地区全面防务动员准备法》，地区领导人可以指示过渡到动员实施阶段。

  台湾地区领导人可下令全面动员，并为台湾防务事务主管部门分配关键基础设施。公共教育和后勤相关物资也有动员计划。训练是通过“自强物力动员演习”进行的。作为全面防务教育的一部分，台湾防务事务主管部门与电视台合作制作诸如台湾中华电视公司（CTS）的“全民新视界”，以及三立电视新闻（SETN）的“战斗！全民新视界”。

  几个主管机构负责动员的规划。台湾地区行政管理机构办公场所的动员战备计划包括八个任务领域：台湾当局的意志/士气、人力资源、物资和经济资源、金融工具、交通、公共卫生、技术和军事。台湾防务事务主管部门负责军事动员；其他领域的动员战备计划由其他分管机构执行，包括台湾教育事务主管部门（士气）、内政事务主管部门（人力资源）、经济事务主管部门（物资和经济资源）、财政事务主管部门（财政资源）、交通运输事务主管部门（运输）、健康与福利事务主管部门（公共卫生）、科技事务主管部门（技术）。

  在实施阶段，防务事务主管部门官员和内政事务主管部门协调民防支援，与交通运输事务主管部门和内政事务主管部门协调军事机动交通和军用物资运输，与通信委员会（NCC）协调通信保障，并与卫生事务主管部门一起储存药品和医疗设备。

  除台湾防务事务主管部门外，其他台当局的主管机构和部门也一定要能在紧急状态下执行战备计划。例如，通信委员会和台湾文化事务主管部门一起，负责维持指导公共媒体活动以提高士气的规章制度。在大多数情况下，广播和电视台可能是使用武力的主要目标。经济事务主管部门（MOEA）负责与能源和供水相关的战备工作。财政事务主管部门负责管理财政资源，包括为危机中的军事行动提供资金、维持预算平衡和外汇管制。

  准军事部队，如警察和海岸警卫队管理局（CGA）将在紧急战备状态下并入台湾地区防务体系。出于指挥、控制、情报和广播的目的，海岸警卫队管理局通信系统可与防务事务主管部门实现互通互联。此外，防务事务主管部门还可以从科技事务主管部门负责管理的科学技术人员数据库中抽调选定的人员。

  在紧急战备状态期间，台防务事务主管部门也可以统一管理调配和征用选定的关键基础设施和物资。对特定政府的进口或出口将暂停。武器、弹药或与军事有关的物资采购将不受适用法律和法规的约束，如《台湾当局采购法》。公立和私立医院将储存药品和医疗设施，以便在动员后两小时内进行分发。推土机、挖掘机或起重机等重型设备可能会被征用并移交给有需要的机构。地方部门可组织民防大队，协助防务事务主管部门执行军事或救灾响应任务。

  台湾地区行政管理机构办公场所安全办公室负责关键基础设施保护规划和协调。防务事务主管部门是支援机构。上述八个部门被指定为关键基础设施。在和平时期，台湾当局能够准确的通过需要请求防务事务主管部门支援。在紧急状况下，军事特遣部队能够给大家提供安全保障或承担临时控制权。负责作战和规划的副参谋长负责明确与军事有关的关键基础设施，以便军事单位能够检查防护能力，并为潜在威胁制定援助计划。若发生危机，台湾地区安全办公室和防务事务主管部门都有程序，让警察守卫机场和道路，进行交通管制，保障公共安全，主管公共卫生的机构将负责为大规模伤亡事件进行规划。

  交通运输事务主管部门（MOTC）在准备计划和关键基础设施保护方面发挥着及其重要的作用。在应急战备阶段，联合通信和信息监管中心负责管理和使用公共和私人通信设施，并评估通信动员准备情况。防务事务主管部门将与地方当局协调使用公共和私人通信设施。预计将对出版物和广播进行审核检查，特别是在作战安全和士气方面。台湾地区通信委员会和相关机构将有权管理有线、广播和电视系统的节目。

  《军用铁路运输法》规定了军事保障要求。铁路部门可能会暂停日常运营，以支持预备役动员和物资运输。在动员实施阶段，防务事务主管部门、交通运输事务主管部门和内政事务主管部门可成立联合运输司令部，管理陆地（包括公路和铁路）、海上和空中运输以及进口的转运和控制。防务事务主管部门、交通运输事务主管部门和地方政府将协调评估执行军事任务的车辆、船只或飞机的可用性。铁路部门可以暂停部分运输业务，以便动员军队和提供紧急军事运输。海上领航员在战时将由领航员管理局分配防务任务。这些任务将包括运送部队和装备、埋设水雷、协助在港口和敌方登陆海滩周围设置障碍物。

  台湾电信基础设施的持续性至关重要。考虑到雷达系统、手机、无线网络和其他发射器的高度集中，台湾可能拥有世界上最密集的射频环境。因此，频率管理至关重要。在台湾运作的系统包括调幅（AM）和调频（FM）无线电、甚高频（VHF）和超高频（UHF）电视频道，以及数百个相对陌生的波段，它们服务于蜂窝电话和无绳电话、GPS、空中交通管制雷达、安全警报，无线电控制设备等。据说台北和台南地区的密度特别高。

  台湾的国际电信线地震）的地震都使该地区的互联网和其他服务中断了好几天。在军事危机中，在电子对抗方面已经投入巨资，包括高功率微波武器和计算机网络攻击。

  台湾地区的动员旨在确保物资准备就绪。能源部负责物资动员规划，包括估算未来需求，评估重要物资资源和固定设施，并在地方有关部门的支持下为战略物资储备选择一些重要物资资源。经济事务主管部门负责关键基础设施的保护，包括：石油、油料和润滑油（POL）、电力和水。台湾一般依靠水库供水，包括翡翠水库（Feitsui）和石门水库（Shimen）。在与油料有关的紧急状况下，地区行政管理机构办公场所可采取石油管制措施，例如限制石油出口，指导调整进口油料的种类和数量，以及禁止私营部门囤积油料。

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