浅议“免疫系统论”下的法制审理模式

  【摘要】：随国家审计“免疫系统论”的提出，要求各级审计机关对怎样发挥国家审计对于国家经济社会的预防、揭露和抵御功能作出深入的思考，而“法制审理”是根据审计工作需要提出的全新概念，其本质是对审计机关内部开展工作的一种监督，各级审计机关也在积极探索其运行模式。本论文从“免疫系统”的内涵出发，结合对“法制审理”概念的分析，提出了在国家审计“免疫系统论”下法制审理内涵应向更高层次扩展，明确了审理适合使用的范围，并结合审计项目实施过程，研究了法制审理的控制环节。最后，对审计机关在“免疫系统论”下开展法制审理工作的各项保障提出了对策建议。

  《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确了审计工作的总体目标，即把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，充分的发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能，同时提出审计机关要探索建立审计项目审理制度。本文结合对审计“免疫系统论”和法制审理内涵的理解，提出了在“免疫系统论”下，法制审理的模式，主要涉及法制审理的适合使用的范围、内容和控制环节，并根据审计机关人员配置、制度建设等现实状况，对审计机关开展法制审理工作的各项保障提出了对策建议，对法制审理如何推进审计机关发挥免疫功能进行了粗浅的思考。

  医学上，免疫系统是人体抵御病原菌侵犯最重要的保卫系统，它是机体防卫病原体入侵最有效的武器。免疫系统具有三个基本功能，一是防御保护功能，使人体免于病毒、细菌、污染物质及疾病的攻击。二是清除稳定功能，新陈代谢后的废物及免疫细胞与“敌人”打仗时遗留下来的病毒死伤尸体，都必须藉由免疫细胞加以清除。 三是修补功能，免疫细胞能修补受损的器官和组织，使其恢复原来的功能。

  与人体类似，国家经济社会运行也需要免疫系统，保障其健康运行。审计作为国家经济社会运行的免疫系统，主要体现在三个方面，一是预防功能，即国家审计针对发现的问题，提出改进的办法和措施，促进经济社会各系统结构和内容的加强完善，发挥重要的建设性作用。二是揭露功能，即国家审计识别、揭示不利于经济社会健康运行的很多问题的功能。三是抵御功能，即在职权范围内处理国家经济社会运行中存在的违法违规、损失浪费等问题，清除“不健康细胞”。国家审计系统通过揭露问题、处理问题、预防问题，促进国家这个大系统增强“免疫力”，促进整个社会和谐发展，达到一种平衡状态。

  法制审理是审计机关对审计质量来控制的全新理念，它是指审计机关法制工作机构依据审计法和审计准则的有关法律法规，对业务部门提交的反映审计项目过程和结果的有关的资料进行审查、修改，并提交审计结果类文书的行为。传统的法制复核内容只包括审计目标是否实现、审计证据是否充分、使用的法律和法规是不是正确、评价和处理处罚是否准确等内容。不难看出，法制审理是对审计全过程的跟踪式复核、指导、评价、审查和监督工作，是审计机关内部对审计执法、守法和法律实施的一种监督。需要指出的是，开展法制审理工作的主体是法制工作机构，因此审计组以及审计组所在处室的质量控制和把关，仍成为“复核”。

  刘家义审计长在2008年全国审计法制处长培训班上讲话中也提到“审理”的概念，他指出，“审计质量包括两层含义，第一层含义是每一个审计环节，包括每一个审计事项、审计取证、审计结论、适用的法规依据、审计定性、审计数据等都要真实、准确、完整，有法规依据，这是最基本的层次。第二层次含义是审计所提出的全部事项，包括审计意见和建议都必须是高水平的。所以严把审计质量关，要在这两方面下功夫。所以我建议在这次机构改革中应当把署法制司的“复核”改成‘审理’”。这里“高水平”的提法扩展了法制审理的内涵，也就是在“免疫系统论”下，法制审理工作要在审计质量控制这个层面，从机关内部对发挥国家审计预防功能、揭露功能和抵御功能进行把关和补充，提出法制审理意见。

  “模式”是对客观事物的内外部机制的描述，是经验的抽象和升华，是一种规律关系。本文探讨的法制审理模式，主要涉及法制审理的适合使用的范围、内容和控制环节。

  审理工作是以审计实施方案为基础，着重关注审计实施的过程及结果。“免疫系统论”下的法制审计范围和内容，应做到两个结合，一个是在审理适合使用的范围上，审计项目审理与审计调查项目审理相结合，另一个是在审理内容上，质量控制的“基本层次”与“高层次”相结合。

  目前《审计署审计署审计项目审理工作试行办法》对审计署各业务司、派出审计局的审理工作进行了规定。该办法仅将审计署各业务司、派出审计局直接实施完成的审计项目纳入审理适合使用的范围，而没有包括审计调查项目。作者觉得，在“免疫系统论”下，根据审计调查相比于审计的特点，为更好地发挥审计的预防、揭露和抵御功能，可以对审计调查项目也试行开展法制审理工作。

  审计项目，由于一般会对发现的违法违规问题做处理处罚，能够理解为它更多体现的是国家审计的抵御功能。而审计调查是审计工作特有的手段，是审计机关主要通过审计方法，对与国家财政收支有关或者本级人民政府交办的特定事项，向有关地方、部门、单位做的专门调查活动。以审计署为例，专项审计调查往往由业务司组织全国多个派出机构，围绕某一主题，统一开展调查工作。因此，审计调查具有范围广、覆盖面大、针对性强、工作方式灵活等特点，它扩大了审计覆盖范围，提升了审计服务质量。审计调查发现的问题和提出的审计建议，更具有目的性、行业性和政策性，与审计相比，其宏观性更强，层次更加高，它更能发挥国家审计的预防性功能。因此，法制审理工作应该审计项目和审计调查项目齐头并进，在推进国家审计发挥免疫“三大”功能方面，发挥应有的作用。

  审理“基本层次”是对法制审理的基础要求，其更侧重于审计工作自身的规范性，该层次审理主要内容有：（1）审计实施方案编制和调整的合规性。如审计实施方案的编制是不是满足程序要求；审计实施过程中，遇有需要调整审计实施方案的有关事项时，要不要进行了调整并履行了相关程序。（2）审计实施方案的针对性和可操作性。如审计实施方案是否在审计目标、内容与重点、重要审计事项的审计步骤和方法等方面做了细化，有较强的可操作性。（3）审计实施方案的执行情况。如审计实施方案中确定的内容和重点是否依规定的分工、方法和步骤得到一定效果落实；审计工作底稿中记录的违法违规问题是不是全部写入审计组的审计报告，有无隐瞒、遗漏问题。（4）审计证据是不是满足客观性、相关性、充分性和合法性；审计工作底稿中记录的审计结论或审计查出的问题是不是表述清楚，数据无误，定性准确，结论恰当，法规依据正确。（5）审计结果类文书反映的情况和问题事实表述是否清楚；适用法律、法规和规章是不是正确；评价、定性、处理、处罚和移送是否恰当；编制是否规范。

  审理的“高层次”是“免疫系统论”对审理范围和内容的扩展，该层次审理主要内容有：（1）是否结合审前调查情况，将重大问题线索写入了审计实施方案。（2）审计实施方案，是否理清了审计思路，做到目标具体，重点突出，分工明确。（3）审计实施方案确定的审计内容有没有宏观性、整体性，除个别重大问题线索外，是否有研究体制机制的相关联的内容。（4）在审计过程中，审计组是否严格按照审计实施方案确定的审计思路开展审计工作。（5）审计报告是否注重从体制机制层面深入分析问题原因，审计建议是否有一定高度，是否局限于就事论事的传统思维，仅对被审计单位提出建议。

  总的说来，在“免疫系统论”下，法制审理的“高层次”要求，就要引导审计人员从传统的财务收支审计向绩效审计转变，防止审计组只追求重大案件线索的查处，突出国家审计的抵御和揭露功能，而忽视了预防功能。

  法制审理控制环节可分为事前、事中、事后三个环节。事前主要是审理准备，事中主要是对审计实施方案的审理和对审计组执行审计实施方案的控制，事后主要是对审计结论性文书的审理。

  1．事前作好准备。法制审理人员在项目实施前，应全方面了解审计项目的有关情况。收集与审计项目有关的宏观分析材料，深刻理解审计机关开展的审计（调查）项目的立项背景，了解审计项目所涉及的国家经济社会领域存在的明显问题，为审计实施方案审理做好准备。

  2．事中过程控制。在对审计项目有全方面了解的基础上，法制审理人员对审计实施方案进行审理。在审计项目实施前，审理人能参加审前调查和审计进点会，熟悉项目情况；同时，在审计过程中，应深入审计一线，必要时还可以适当参与现场审计，既对审计组发现的重大案件线索予以取证指导，审计程序合法性的审查，又不断矫正审计组的工作方向，监督审计组按照审计实施方案确定的目标，揭露国家经济社会系统存在的体制机制问题。

  3．事后成果提升。审计现场结束后，法制审计人员主要对审计报告等结果类文书进行审理，在进行传统的质量把关、控制审计风险的基础上，主要是提炼审计成果，发挥建设性作用。

  与审计机关必须与被审计单位保持独立性一样，作为审计机关内部的执法监督机构，法制工作机构和审理人需要在审计机关内部也保持一定的独立性。“独立性”，即负责审理的部门不应依附于本单位的任何其它部门，而是应独立设立，在机构等级上与其它部门平行，审理人员应当是专职人员，专属于审理部门，而不是从其它部门临时抽调而来。同时，审理部门应当由本单位的主要领导分管，随时向主要领导汇报审理中发现的重大问题，这样既有利于法制审理部门得到更多的重视，保持好独立性，也便于单位主要领导掌握情况，及时作出指示。

  法制审理工作需要从制度上有所保障，做到有章可循。审计署目前颁布的《审计署审计署审计项目审理工作试行办法》，只是对审计署各业务司、派出审计局的审理工作进行了规定，主要满足审计署机关开展法制工作的需要。各级审计机关应当结合本单位实际，制定相应的法制审理工作制度。同时，在本单位内部制定或修改相应的审计质量控制办法和复核程序，明确审计组、审计组所在部门的质量控制和把关仍称为“复核”，理顺复核与审理的关系，避免概念混淆，为审理工作的顺利开展创造条件。既让审理人员有开展工作的依据，“腰杆”更直，也便于审计人员增强对审理工作重要性的认识，为开展此项工作营造良好的氛围。

  “免疫系统论”下的审理工作，既涉及法律和法规知识，又要求有丰富的审计业务经验，更要掌握国家经济社会运行的各种宏观政策的运用，对审理人员要求比较高。审计署2008至2012年人才队伍建设规划提出，要适应审计工作发展需要，培养很多类型的审计人才，逐步的提升审计实战能力。各级审计机关应以此为契机，拟定法制审理专业化人才教育培训规划，从审计经验、文字提炼、评价定性、宏观把握等多个角度，培养一支审理专业化人才队伍。队伍内部分工明确，形成审理人才体系。在现阶段，在人员配备上可考虑从各业务部门选调有着非常丰富一线审计实践经验的业务骨干加入到审理工作队伍，并适当配备法律等专业的人才，使审计业务人员与相关专业人才各司其职，解决目前审理工作中可能遇到的各种情况和难题。

  与传统的审计复核相比，法制审理需要更加多的深入了解审计项目的实施情况，所以在经费和时间上，各级审计机关应给予审理人员一定保证，使其能对所负责的审计项目的实施情况做充分跟踪，及时了解到最新信息。

  [1]刘家义：《刘家义审计长在全国审计法制处长培训班上的讲话》，《审计情况通报》，2008年第16号

  [2]胡胜校：《发挥审计免疫系统功能促进经济社会科学发展》，《审计研究简报》，2008年第18期